Van rechten naar kansen op rechten. De sociale rechten in de Europese grondwet

Velen spraken van een historisch moment. Op de ‘top van Laken’ op 14 en 15 december  2001 installeerden de Europese regeringen een Conventie. Deze moest zich buigen over de toekomst van Europa en een ‘Ontwerpverdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa’ opstellen. De Conventie kreeg van de regeringsleiders de opdracht regels op te stellen die de Europese Unie ‘tot een stabiliserende factor en een lichtbaken in de nieuwe wereldorde’  maken. In het navolgende zal ik trachten enkele aspecten van dit ‘lichtbaken in de nieuwe wereldorde’ nader over het voetlicht te brengen. De Conventie bestond uit vertegenwoordigers van regeringen, nationale parlementen en het Europees parlement. Daaraan voorafgaand was er reeds een andere Conventie geweest, die een Handvest van grondrechten produceerde, dat op een top van regeringsleiders in Nice in december 2000 werd aangenomen. Later bleek dit Handvest eenvoudigweg opgenomen te worden in de op te stellen grondwet voorzover het de grondrechten betreft. (Deel II van de ontwerptekst)  Op 13 juni en 10 juli 2003 werd de ontwerp- grondwet ‘bij consensus’ aangenomen door de Europese Conventie. Op 18 juli 2003 werd de gehele tekst voorgelegd aan  Berlusconi, die toen voorzitter was van de Europese Raad. Na langdurig slepende onderhandelingen tussen regeringsleiders, waarbij het niet zozeer ging om heldere formuleringen van grondrechten maar om de macht en invloed van afzonderlijke landen en de besluitvormingsprocedures werd de grondwet op een top van regeringsleiders in Brussel op 19 juni 2004 vastgesteld. Veel wijzigingen ten aanzien van de grondrechten zijn op de top in Brussel in juni 2004 niet aangenomen, zodat ik de hierna genoemde publicatie tot uitgangspunt neem bij een kritiek op de grondwet waar het de sociale rechten betreft. (Ontwerp verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa. Voorgelegd aan de voorzitter van de Europese Raad te Rome. Luxemburg, Bureau voor officiele publicaties der Europese Gemeenschappen, 2003. )

Voorwaardelijke rechten

Reeds het Handvest van grondrechten riep veel reacties op. Tienduizenden demonstreerden in de straten van Nice tegen dit Handvest. Algemene kritiek was, dat de sociale en democratische grondrechten zoals die in de lidstaten bestonden met dit Handvest werden verkwanseld. Het ging volgens de demonstranten om een neo-liberaal project, waarbij het dogma van de vrije markt vooropstaat en waaraan de rechten van de burgers ondergeschikt worden gemaakt. Het Handvest voorziet wel in individuele rechten zoals vrijheid van meningsuiting, godsdienst enzovoort. Men weigerde echter in het Handvest op dezelfde wijze het recht vast te leggen op een baan waarin je je kunt ontplooien en waarvan te leven valt. In het Handvest wordt het recht op goede huisvesting of een redelijk inkomen niet rechtstreeks geformuleerd, laat staan dat de staten de verplichting hebben iemand te ondersteunen wanneer hij of zij door omstandigheden niet in zijn onderhoud kan voorzien. Wat dit betreft is het een stap terug ten opzichte van de Nederlandse grondwet, waarin deze verplichting wel staat. In het Handvest worden verschillende van deze sociale rechten, voorwaardelijk geformuleerd, in tegenstelling tot het recht op vrijheid van meningsuiting en andere burgerlijke vrijheden. Bij een deel van het onderwijs, bij sociale zekerheid en bijstand, bij de gezondheidszorg, de toegang tot diensten van algemeen economisch belang en op andere plaatsen wordt de formulering ‘het recht op toegang tot’ gebruikt in plaats van ‘het recht op’. (Zie oa deel II van de grondwet artikel II-34 lid 1) Tevens staat op verschillende plaatsen ‘onder de door de nationale wetgevingen en praktijken gestelde voorwaarden’. (Zie oa deel II van de grondwet artikel II-34 lid 2) Ook het recht op het gebruik maken van diensten van algemeen belang is vaag geformuleerd. In het betreffende artikel staat dat de Europese Unie overeenkomstig de grondwet de toegang tot diensten van algemeen economisch belang die in de nationale wetgeving en praktijken is geregeld ‘erkent en eerbiedigt’. Deel II artikel II-36) De Europese Unie erkent en eerbiedigt het wel als het bestaat, maar als het niet bestaat kun je geen beroep doen op de grondwet. En wat moeten we met een formulering als: ‘in het beleid van de Europese Unie wordt zorg gedragen voor een hoog niveau van consumentenbescherming’?. (Deel II artikel II-38).
De staten cq de Europese Unie zijn wel verplicht toegangsmogelijkheden te formuleren en te stimuleren, kansen te creeren, kansen om rechten uit te oefenen. Wie door omstandigheden niet in staat is deze kansen te benutten heeft pech gehad. Tevens hebben de nationale staten het recht ‘voorwaarden’ voor het verkrijgen van een uitkering te formuleren. Dit opent de deur niet alleen tot het formuleren van toegangsvoorwaarden op het gebied van samenstelling van de huishouding, arbeidsverleden, etc. maar ook om het tekenen van strenge contracten van de uitkeringsgerechtigden te eisen, waarin hem of haar een bepaald gedrag wordt opgelegd. Staten zijn volledig vrij om het principe ‘geen recht tenzij’ naar eigen goeddunken in te vullen. Deze formuleringen zijn overigens niet zonder slag of stoot in de grondwet terecht gekomen. In december 2003 werd op het laatste moment, toen alle andere werkgroepen van de Conventie hun werkzaamheden al bijna afgerond hadden, een werkgroep ‘sociaal Europa’ ingesteld, uit onvrede over de formulering van de sociale rechten en de positie van de openbare diensten. In de Commissie voor economische en monetaire zaken werd het rapport van de werkgroep over de sociale dimensie echter ingetrokken nadat een reeks amendementen de strekking ervan zouden ontkrachten.  Ten aanzien van verschillende sociale rechten zagen voorgaande teksten van de grondwet er nog slechter uit, oa ten aanzien van het stakingsrecht, dat uiteindelijk toch in de grondwet terecht is gekomen na oa een intensieve lobby van de vakbonden (deel II artikel II-28)

Neo-liberale politiek

Vele protesten volgende op de demonstratie in Nice waar het Handvest van grondrechten onder kritiek stond. Thessaloniki was in juni 2003 het decor van een nieuw sociaal protest bij een top van Europese regeringsleiders. Opnieuw was de discussie rond het concept van een Europese grondwet en de daarbij behorende grondrechten een belangrijk onderwerp. En nog steeds was de kritiek, dat  de neo-liberale politiek tot grondwet wordt verklaard, zonder ruimte voor sociale rechten.  Het ontbreken van sociale rechten in het Handvest en in de latere concept-grondwet berust niet op een moment van vergetelheid, maar is bewuste bedoeld als onderdeel van een neo-liberale strategie. De neo-liberale politiek is al in verschillende Europese verdragen verankerd. Steeds meer op het gebied van arbeidsomstandigheden, arbeidsmarktbeleid en sociale zekerheid wordt op Europees niveau geregeld. Tijdens de top van regeringsleiders in Lissabon in 2000 is de doelstelling van de Europese Unie tot 2010 geformuleerd als een ontwikkeling naar de meest competitieve kennis economie van de wereld. Ieder voorjaar wordt tijdens een top van regeringsleiders een tussenbalans opgemaakt van de in Lissabon uitgezette strategie. Onderwerpen van gesprek zijn: de invoering van Informatie en Communicatie Technologie (ICT), de bevordering van een gunstig ondernemingsklimaat, de privatisering en het tot stand brengen van een Europese markt. De nadruk ligt op de hervorming van de arbeidsmarkten, de kern van de in Lissabon besproken strategie. Centraal in deze hervorming staat het begrip ‘employability’: de volledige en flexibele inzetbaarheid van werknemers op de arbeidsmarkt om de arbeidsparticipatie van de Europese bevolking te bevorderen. De verantwoordelijkheid voor deze inzetbaarheid wordt bij de werknemer gelegd. De overheden beperken zich tot ondersteuning.

Naast de aanbevelingen van de regeringsleiders heeft de Europese Commissie een reeks beleidsnotities opgesteld  en het laat zich aanzien dat de beslissingen die de ministers van economie en van financien (de Ecofin-raad) nemen de daarin geformuleerde beleidsintenties naar de letter zullen volgen. Deze beleidsnotities monden uit in de Globale richtsnoeren voor het Economisch Beleid (GREB). Hoofd-doelstelling van het GREB is het drukken van de loonkosten voor de werkgevers. Men spreekt in het verlengde van de Lissabon-strategie van rationalisatie van de Europese processen, die ontwikkeld zijn ten behoeve van de coordinatie van het bestrijden van  sociale uitsluiting,  van de Europese strategie voor de werkgelegenheid, van de ontwikkeling van de interne markt (privatisering van de publieke sector). De om de drie jaar geformuleerde GREB zullen de aanjager zijn van de beleidsontwikkelingen. Met het oog daarop heeft de Ecofin-raad aangekondigd dat boven alles gestreefd moet worden naar een strenger beleid ten aanzien van personen, die werkloos zijn of dat dreigen te worden of anderszins tot de categorie sociaal uitgeslotenen behoren. Van de lidstaten wordt geeist dat ze hun uitkeringsstelsels herijken, om te bewerkstelligen dat ze bijdragen aan een grotere participatie op de arbeidsmarkt en voorkomen dat mensen blijven vastzitten in armoede en baanloosheid. In werkelijkheid is dit ene strategie om de mensen te dwingen laag betaalde flexibele baantjes te nemen en om de sociale zekerheid af te breken.  De ministers van economie en van financien dringen ook aan op een grote inspanning om belemmeringen op de arbeidsmarkt op te heffen, om de mobiliteit van de werknemers te vergroten, en om de inzetbaarheid van ouderen, vrouwen, immigranten en jongeren te vergroten.

Geheel in overeenstemming met de ontwerp grondwet creëert de overheid kansen: kansen op toegang tot rechten, kansen op een goede baan als je voldoet aan bepaalde voorwaarden en zelf zorgt dat je kennis en vaardigheden up to date blijven. Alleen de flexibele werknemer die in staat is zich aan te passen aan de eisen van de arbeidsmarkt in de nieuwe economie heeft kansen. Pas als hij deze kansen grijpt ontstaan er rechten. Aan de vooravond van het referendum over de Europese grondwet zien we zowel in de ontwikkeling van de arbeidsvoorwaarden als in het nationale en Europese overheidsbeleid een trend waarbij de werknemer wordt beschouwd als een soort ondernemer: hij verkoopt het product arbeidskracht op de markt en hij wordt volledig zelf verantwoordelijk om zich via particuliere verzekeringen te verzekeren tegen de gevolgen van werkloosheid, ziekte en ouderdom. Bovendien moet hij de waarde van zijn arbeidskracht op peil houden door permanente scholing. Deze ontwikkeling komt duidelijk tot uitdrukking in de toename van het aantal Zelfstandigen Zonder Personeel (ZZPers). In plaats van werken volgens een dienstverband met bijbehorend salaris en sociale voorzieningen ontvangt de ZZPer een brutobedrag waarvan hij zelf alle sociale verzekeringen et cetera moet regelen. Collectieve regelingen komen onder druk te staan.

Om een beeld te vormen van een toekomst, zoals die besloten ligt in de heersende ideologie van de Europese instituties, is het noodzakelijk het verband te zien tussen enerzijds het  proces van gelijkschakeling van de economische politiek van de lidstaten, de vrije marktpolitiek, liberalisering  van de publieke sector, de gezondheidszorg en de pensioenen en anderzijds het schrappen van het recht op uitkering uit de lijst van grondrechten voor de lidstaten van de EU.

Het mag dan zo zijn dat de lidstaten nog steeds vrij zijn om te doen wat ze willen op het terrein van de sociale zekerheid, maar dus wel op voorwaarde dat ze de kosten daarvan terugdringen. Wat betreft de bescherming van de zwakkeren wordt niks dwingend opgelegd. Een eerlijker inkomensverdeling staat niet op het programma.

Rechten worden ondergeschikt gemaakt aan de wetten van de markt. Deze wetten van de markt worden expliciet vastgelegd in de ontwerp grondwet waar wordt gesproken over ‘de eerbieding van het beginsel van een open markteconomie met vrije mededinging’. (Deel III Hoofdstuk II artikel III-69 lid 1)  De wetten van de markt zijn heilig. Sociale rechten worden daaraan ondergeschilt gemaakt.

Decentralisatie

De Europeanisering gaat hand in hand met een tweede ontwikkeling: decentralisatie, de delegatie van bevoegdheden naar lagere bestuursorganen gecombineerd met de wens tot bezuinigen. In Nederland valt wat dit betreft te denken aan de reorganisatie van de Algemene Bijstandswet. De nieuwste bijstandswet (WWB) die op 1 januari van kracht werd is geen ‘open eind regeling’ meer. Gemeenten krijgen aan het begin van het jaar een vast budget waarmee ze het moeten doen. Wordt het aantal bijstandsgerechtigden groter dan verwacht dan moeten gemeenten de oplossing binnen de eigen begroting zoeken. De bevoegdheden van de gemeenten zijn vergroot onder andere wat betreft de besteding van het budget. Als gemeenten er in slagen het aantal werklozen of uitkeringen terug te dringen, dan mogen ze het geld dat ze daardoor overhouden naar eigen inzicht besteden aan andere zaken. Een ander voorbeeld van het samengaan van decentralisatie en bezuinigingen is het beheer en de bouw van sociale huurwoningen.

Decentralisatie is vaak een reactie op een toenemende complexiteit van de omgeving. Bij de internationalisering van de productie en de overdracht van bevoegdheden aan de Europese Unie verliest de nationale staat een deel van haar vermogen tot coördinatie. Decentralisatie maakt het mogelijk dat lagere bestuursorganen in het kader van de nationale staat adequaat reageren op economische ontwikkelingen. Bij de nieuwe bijstandswet zijn financiële prikkels ingebouwd voor de gemeenten. Die leiden ertoe dat gemeenten nadenken over maatregelen om het aantal werklozen op welke wijze dan ook terug te dringen, zonder dat er vanuit de nationale staat een heel scala aan regelingen bedacht hoeft te worden.

Dilemma’s en scheidslijnen

Door de ontwikkeling van Europeanisering en decentralisatie worden de vakbeweging en de politieke partijen die streven naar een bepaalde mate van bestaanszekerheid voor mensen in mijn ogen voor een dilemma geplaatst. Enerzijds moeten we de huidige Europese grondwet afwijzen. De voorstanders van de grondwet zeggen: het is een stap vooruit en we moeten ons vervolgens blijven inzetten voor de opbouw van een sociaal Europa. Maar zoals hiervoor bleek is de Europese grondwet op belangrijke onderdelen een verslechtering in vergelijking met de Nederlandse grondwet. Hoe kun je het recht op bestaanszekerheid op Europees niveau verder regelen, als dit niet goed is geregeld in de basis, de Europese grondwet?. Anderzijds is het volgens sommigen nog steeds mogelijk om op nationaal niveau zaken als arbeidsvoorwaarden, sociale zekerheid en bestaanszekerheid te regelen terwijl er tegelijkertijd een interne markt bestaat. Dat lijkt me een illusie. Europa cq de Europese sociale bewegingen en de nationale sociale bewegingen (die in beperkte mate Europees georganiseerd zijn) moeten zich juist intensief bezig houden met de doelstelling: het regelen van sociale zekerheid op Europees niveau. Door het ontstaan van een interne markt en de daarbij behorende deregulering en privatisering, zal er steeds meer oneigenlijke loonconcurrentie ontstaan waardoor Nederlandse bedrijven en werknemers uit de markt gedrukt kunnen worden. Belangrijke reden daarvoor is dat het vrij verkeer van diensten niet aan banden is gelegd. Werknemers die over de grens werken, hebben volgens het zogenaamde werklandbeginsel wel recht op de in Nederland geldende regels voor minimumloon, vakantie, werktijden en arbeidsomstandigheden. Dat geldt niet voor sociale premies en pensioenpremies, daarvoor gelden de regels van het land van herkomst. Bij het vrij verkeer van diensten is de bepaling ingevoerd dat de lidstaten een dienstverlenende onderneming toestemming kunnen geven om te werken onder de wet en regelgeving van het land waar de onderneming zijn hoofdvestiging heeft. Dit zal leiden tot grote beleidsconcurrentie tussen staten.

Dit past in de ontwikkeling waarbij geheel volgens de neo-liberale ideologie iedereen concurreert met iedereen. Dit betekent een poging tot afbraak van de onderlinge solidariteit. De veranderingen in de organisatie van de productie werken door in alle sociale verhoudingen tussen mensen in en rond de productieorganisaties. En zo ook op hun mogelijkheden om in die productieorganisaties tot collectieve actie te komen.

Nu liggen er steeds moeilijk te overwinnen obstakels om tot een sociale en politieke eenheid te komen van alle werkenden. Hoewel de inkomensverschillen in Nederland tot nu toe niet sterk toenemen is er toch een tendens tot een tweedeling van de bevolking: enerzijds mensen die het zich financieel kunnen veroorloven bestaanszekerheid voor hun hele leven te kopen, anderzijds mensen voor wie het moeilijk of onmogelijk is (mensen)rechten te kopen. Deze sociale polarisering schept een gedifferentieerde, heterogene arbeidersklasse die wordt geconfronteerd met vermogensbezitters die geen solidariteit betonen met de anderen, en een ideologie ontwikkelen waarbij de eigen rijkdom temidden van de armoede van anderen wordt gerechtvaardigd. Het onderscheid tussen welvaartseilanden en armoederegio’s wordt groter, binnen Nederland en wereldwijd. Dit onderscheid is steeds minder aan nationale grenzen gebonden. De splitsingen tussen loonafhankelijken die door het neoliberale wordt bevorderd, gaat vaak gepaard met discriminatie naar nationaliteit, geslacht, leeftijd en kwalificatie. Deze ontwikkeling betekent dat op de werkplaatsen een generatie arbeiders is ingestroomd zonder enige ervaring met (vakbonds)strijd. Deze generatie werknemers is direct onder een neoliberaal en vakbondsvijandig regime aan het werk gegaan. Aan de andere kant is er de positieve ontwikkeling van de mondialiseringbeweging. Ook dit is in mijn ogen een uitdrukking van de wijzigingen in de sociale en culturele verhoudingen in de arbeidersklasse. Ik ontleen deze conclusie aan de diversiteit van invalshoeken en organisaties in die beweging en haar pluriforme karakter. Het blijkt dat de mondialiseringbeweging de 'oude' verdeling, die langs allerlei inhoudelijke en groepsscheidslijnen liep, in de praktijk heeft doorbroken. Ik denk dat in die gevarieerde beweging de meer fundamentele vraag naar de verdeling van de rijkdom in de wereld een centrale plaats zal innemen: de verdeling van de totale welvaart dus niet alleen de lonen. De eis van de Euromarsen voor een Europees minimuminkomen en het vraagstuk van de financiering van de sociale zekerheid sluiten daar op aan. De FNV doet mee aan de organisatie van het Nederlands Sociaal Forum die in het najaar wordt gehouden. Dergelijke Fora kunnen ook op lokaal niveau georganiseerd worden. Wellicht dat deze samenwerkingsvormen in het verlengde van de mondialiseringsbeweging nieuwe perspectieven bieden. Daarbij zal de suggestie van onvermijdelijkheid van het neo-liberale beleid doorbroken moeten worden. Deze suggestie van onvermijdelijkheid heeft oa betrekking op de noodzaak van rigoreuze bezuinigingen in de sociale zekerheid om de concurrentiestrijd met andere regio’s vol te houden zonder dat er alternatieven voorhanden zijn.

22/06/2004/Piet van der Lende