Verslag van de diskussiemiddag in De Balie in Amsterdam op donderdag 25 januari 1996 nav de brochure “De verplaatsing van de politiek” van de Wiardi Beckman Stichting. (WBS)
Voorzitter is Herman Tjeenk Willink, voorzitter van de Eerste Kamer.
De eerste inleiding is van Paul Kalma, een van de auteurs van de brochure. Hij geeft een samenvatting, die ik hier niet geheel zal vermelden. In het nabije verleden werd door het Rijk de commissie Deetman ingesteld, die voorstellen moest doen voor staatkundige vernieuwing. De discussie die op hun rapport volgde was lauw, er worden weinig echte veranderingsvoorstellen gedaan, en een deel van de voorstellen is achterhaald. In de brochure van de WBS wordt hierop ingegaan. De voorstellen van Deetman c.s zijn beperkt, omdat ze binnen de bestaande institutionele kaders blijven. Bovendien worden de achtergronden van een zekere crisis in het democratisch gehalte van onze samenleving niet bestudeerd. Er wordt niet ingegaan op de economische schaalvergroting en de gevolgen van de Europese eenwording. Ook de individualisering, dus het ontstaan van de mondige, flexibele burger die nieuwe mogelijkheden zoekt voor participatie wordt niet bij de beschouwing betrokken. Ook wordt niet ingegaan op het feit, dat technologische ontwikkelingen niet automatisch een verbetering van het bestaan betekenen, maar negatieve gevolgen hebben, waarbij nieuwe dilemma’s worden geschapen die niet door de overheid kunnen worden beïnvloed of waarbij de instrumenten voor benvloeding ontbreken.
De cie Deetman spitst de discussie oa toe op het vraagstuk van de referenda en het districtenstelsel, maar dit blijft binnen de bestaande institutionele kaders, waarbij het primaat van de politiek, dwz de macht van het parlement als centraal diskussieplatform op de voorgrond wordt gesteld. Door de verplaatsing van de politiek ontstaan er echter allerlei machtscentra buiten dit terrein en het gaat erom deze machtscentra weer onder democratische controle te brengen. In de brochure “De verplaatsing van de politiek” worden drie strategieën bestudeerd om dit te doen. Deze strategieën moeten niet tegenover elkaar worden gesteld; ze vullen elkaar aan.
De volgende inleiding is van De Belgische hoogleraar Luc Huyse. Hij schreef het boek “De politiek voorbij” dat onlangs verscheen en waarin dezelfde analyse en conclusies staan als in de brochure van de WBS. De schrijvers van beide boeken zijn onafhankelijk van elkaar tot dezelfde slotsom gekomen. Huyse neemt een voorschot op de discussie met de historicus professor Ankersmit van de universiteit van Groningen, die pleit voor het herstel van het primaat van de politiek, dus voor het nationale parlement als centraal diskussieplatform en als centrale beslissingsmacht, waarbij er een tamelijk centralistische staat blijft. Vanmiddag staat ter discussie, of dit een goed model is, of dat de grote problemen waar we voor staan, zoals de milieuproblemen een verdere democratisering van de maatschappij noodzakelijk maken, waarbij het primaat van de politiek achterhaald is en niet meer zo kan door de tendens tot decentralisatie en andere maatschappelijke ontwikkelingen.
Huyse merkt verder aan het begin van zijn betoog op, dat zijn boek en ook de bijdrage van de WBS nauwelijks is gebaseerd op empirisch onderzoek. Zijn boek is in belangrijke mate een oefening in giskunde. Met deze kanttekening analyseert Huyse de situatie als volgt. Er zijn in de geschiedenis van de moderne industriële maatschappij een drietal krisismomenten geweest in de democratische ontwikkeling van de samenleving. Deze drie krises draaien steeds rond twee pijlers van de parlementaire democratie: de legitimiteit van het systeem en de effectiviteit ervan. De legitimiteit heeft betrekking op de vraag, of de burger vertrouwen heeft in de politieke bestuurders, en of de burger het gezag van die bestuurders aanvaardt, dwz of de burger akkoord gaat met de machtsuitoefening van de bestuurders waarbij dit een democratische macht is. Gezag is gelegitimeerde macht.
De effectiviteit heeft betrekking op de vraag, of de nagestreefde konfliktbeheersing van de bestuurders effectief is, of de hoog gewaardeerde “collective goods, zoals de sociale zekerheid en delen van de infra-structuur goed beheerd worden, en of er sprake is van een daadkrachtig systeem.
In alle drie de crises worden deze twee pijlers ondermijnt door maatschappelijke transformaties op micro- en macroniveau.
De eerste krisis vond plaats aan het einde van de negentiende eeuw. Drijfkracht achter de krisis waren de scherpe industriële conflicten tussen kapitaal en arbeid, waarbij een enorme erosie optrad van de sociale verbanden. De oplossing voor het effectiviteits en legitimiteitsprobleem werd gezocht in een drastische uitbreiding van de parlementaire democratie zoals de invoering van het algemeen kiesrecht. Miljoenen burgers, die tot dan toe niets te vertellen hadden, kregen stemrecht.
De tweede krisis ligt in de dertiger jaren van de twintigste eeuw. Er vond daarbij een zwaai plaats naar het autoritaire gedachtengoed. De democratische staatsvorm die was ontstaan had geen slagkracht in het zicht van de economische krisis en de grote werkloosheid. Uiteindelijk kwam hier een uitbraak in de richting van de “civil society”; de invoering van een Keynesiaanse plan- economie en de invoering van de verzorgingsstaat, tegelijk met de invoering van de overlegdemokratie, waarbij de vakbeweging en andere belangengroepen werden geïntegreerd in het systeem, wat de legitimiteit van de democratie bevorderde.
In beide episoden van de geschiedenis was althans in Nederland en België de verzuiling het sleutelstuk voor het handhaven van de legitimiteit en effectiviteit. Er vond een gedisciplineerde ordening van de burgers plaats langs de lijnen van de verschillende ideologieën.
Ook in de hervorming na de tweede krisis speelde de verzuiling een belangrijke rol. Dit leverde de netwerken van het maatschappelijk middenveld, dat de besluiten van de bestuurders legitimeerde en waarbij dit maatschappelijk middenveld in het systeem werd geïntegreerd.
We verkeren thans in een derde krisis van het democratisch systeem. Ten aanzien van de legitimiteit en effectiviteit is voor de huidige bestuurders het probleem, dat de verzuiling als sleutelstuk van de oplossing van de vorige twee krisis thans ontbreekt. Huyse drukte dit uit door te zeggen: “velen bleven verweesd achter”.
Ook nu weer zijn de achtergronden voor de krisis op het gebied van legitimiteit en effectiviteit de maatschappelijke ontwikkelingen op het gebied van technologie (de informatiemaatschappij) de individualisering en het daaruit voortvloeiende grote onvoorspelbaarheid van het gedrag van de burger, de schaalvergroting, etc. De weerslag op het politieke systeem wordt geanalyseerd in het boek van Huyse en in de brochure van de WBS. Ido de Haan zegt in het laatste nummer van Krisis, in een reactie, dat er niet zozeer sprake is van een verplaatsing van de politiek maar van een uitbreiding; politieke beslissingen worden ook nog wel in het parlement genomen, maar steeds meer ook in andere machtscentra. Er is een uitbreiding van de politiek in dubbele richting: in de eerste plaats verticaal, naar Europa, het I.M.F en naar de regio’s of gewesten. In de tweede plaats horizontaal: in de richting van de rechterlijke macht, de media en techno-economische zones. Op dit laatste wordt verderop ingegaan.
Wat betreft de legitimiteit is er een dalend vertrouwen in de klassieke politiek vanuit Den Haag. Daarnaast heeft de burger er geen vertrouwen in, dat in de nieuwe machtscentra goede, democratische beslissingen worden genomen. Dit noemt men wel de kloof tussen de burger en de politiek. Wat betreft de effectiviteit is er een falen van de beroepspolitici op het gebied van de migratie, de criminaliteit, de baanloze groei, het milieu, etc.
Vervolgens doet zich de vraag voor, welke oplossingen worden gezocht in het huidige debat.
Sommige oplossingen leggen de nadruk op de effektiviteitsproblemen, andere op het legitimiteitsprobleem. Wat betreft de effektiviteitsproblemen zijn er twee projecten. Ten eerste de opvatting dat er behoefte is aan meer markt. Deze bestuurders hebben een extreem geloof in de sturende kracht van de markt. Men plant een terugtredende overheid, een ontvlechting van overheid en maatschappij en privatisering. De tweede opvatting is die van Ankersmit, nl dat we behoefte hebben aan meer staat, waarbij het primaat van de politiek wordt hersteld.
Wat betreft de legitimiteitsproblemen zijn er drie opvattingen. In de eerste plaats het renovatiedenken, waarbij het parlement weer de centrale plaats moet krijgen die het vroeger had. Dit is de opvatting van de commissie Deetman. Men wil ook een “recyclage” van het maatschappelijk middenveld, dit middenveld moet weer de oude rol spelen, die zij ook speelde bij de oplossing van de vorige krisis. In de tweede plaats is er de opvatting, die in België wordt vertegenwoordigd door Verhofstad van de liberale partij en in Amerika door Ross Kw??. Men wil dan geen ruimte meer openlaten tussen de burger en de overheid; deze twee moeten rechtstreeks met elkaar zaken doen. Daarbij past de invoering van massa-referenda, waarbij gebruik wordt gemaakt van de moderne communicatiemiddelen. Mensen beslissen door een druk op de knop voor of tegen een bepaald voorstel. Dit is de “Teledemokratie”, waarbij bv gebruik gemaakt kan worden van het Internet. In deze opvatting kan het maatschappelijk middenveld verdwijnen.
De derde opvatting wordt verkondigd in de brochure van de WBS. Het gaat om projecten, die inspelen op de verplaatsing van de politiek.
Daarbij gaat het om twee dingen. In de eerste plaats moeten de democratische codes worden verplaatst naar het transnationale niveau, het regionale niveau en het technologisch-economisch niveau en de media. Ook in deze sectoren moeten de twee uitgangspunten gelden van democratie: aanspreekbaarheid en aansprakelijkheid. In de tweede plaats moet er een ander type bestuur komen. Niet meer een overheid die van bovenaf oplegt, maar een onderhandelende overheid, die afspraken maakt met andere machtscentra en die daarmee voortdurend in onderhandeling is.
Dan volgt het verhaal van Frank Ankersmit, hoogleraar uit Groningen. Hij is het ermee eens, dat we op een punt staan, waarbij er belangrijke beslissingen moeten worden genomen over het democratische systeem. Er is aan de democratie het nodige achterstallig onderhoud. Hij merkt op, dat hij de analyse van de problemen in de brochure “De verplaatsing van de politiek” goed vind, beter zelfs dan in het standaardwerk uit 1994 van Cohen c.s “Towards a Civil society”.
Ankersmit leest vervolgens een citaat voor van de Fransman Gissot die leefde in de negentiende eeuw. Het citaat zou vandaag uitgesproken kunnen zijn. We leven in een elektrische maatschappij, waarbij de macht nergens is en tegelijk overal gedeeltelijk. Niemand beheerst de situatie. Alle mensen hebben toegang tot machtscentra, in de informatie maatschappij worden mensen onderworpen een veel informatie, die van centrum naar centrum gaat. Gissot was de liberale Thorbecke van het negentiende eeuwse frankrijk. Hij behoorde tot een groep “doctrinaire Liberalen” die het belang van de geschiedenis inzagen. Dus de vervlechting van staat en maatschappij, en de verplaatsing van de politiek is geen recent probleem, maar een logisch gevolg van de democratie en de democratisering. Het is er een natuurlijk gevolg van. Nu kunnen we op twee manieren reageren. In de eerste plaats kunnen we zeggen: we streven in essentie naar meer democratie en we stimuleren dit. We streven ernaar, dat de democratie zich steeds verder verspreid in de maatschappij. Dit is het standpunt dat wordt verwoord in de brochure van de WBS. Ankersmit heeft een ander standpunt. Hij vraagt zich af, of het wel zo verstandig is, alles over te laten aan het vrije marktmechanisme, waarbij er geen centrale macht is maar alleen vele machtscentra, democratisch dat wel, die met elkaar onderhandelen. Is dit niet het standpunt, waarbij alles wordt overgelaten aan de vrije maatschappelijke krachten, een soort laisser faire, waarbij een onzichtbare hand de dingen regelt? Het is riskant om te zeggen dat dat wel goed afloopt. Ankersmit voorziet grote catastrofes, en dan pakt zo’n werkwijze niet goed uit, noch tav de effectiviteit, noch tav de legitimiteit.
De voorboden van de catastrofes zijn er al: het is misgegaan met de sociale wetgeving, zoals de WAO-kwestie, er is de baanloze groei, de gezondheidszorg, de staatsschuld en het gebrek aan controle daarop, de bio-industrie, de asfaltering van Nederland, het afbrokkelen van de binnensteden. Steeds is hierbij hetzelfde probleem: wat een goede oplossing leek had onbedoelde gevolgen, die zijn ontstaan uit de vervlechting van staat en maatschappij.
Dus moet er een staat zijn, die de vele problemen hierarchiseert in hun onderling verband. Er moet een cockpit zijn met een piloot en we moeten niet alles overlaten aan de vervlechting van staat en samenleving zoals dat in de tijd van Thorbecke nog wel kon, omdat de samenleving minder complex was. De onbedoelde gevolgen van de maatregelen die wij nemen moeten bijgestuurd worden. Als olossingsrichting is Ankersmit van mening, dat de politieke partijen meer dan ooit een grote verantwoordelijkheid hebben. Zij moeten de kloof tussen de burger en de partij vergroten. Zij moeten dichter bij de problemen gaan staan en niet dichter bij de burger. In de tweede plaats moet de mentaliteit van de burgers veranderen. Zij moeten een sterke staat accepteren die haar besluiten baseert op een representatieve, en geen directe democratie. Eer moet een bepaalde afstand zijn tussen burger en staat.
In de derde plaats pleit Ankersmit voor een kleinere, sterkere staat. Hij heeft kritiek op de huidige democratie. De bestuurders zouden zich voortdurend moeten afvragen: “Kan de staat dit aan?”. Politici doen nu vaak in een propagandaverhaal, of ze de oplossing weten, terwijl dat niet zo is. Zo hoort de burger: de bestuurders, de staat zullen het wel even doen, en dan ervaart hij, dat het niet zo is. Politici moeten erkennen, dat ze er niets aan kunnen doen als dit zo is. Deze opstelling van politici is onderdeel van de opvoedende taak van de staat ten opzichte van de burger. Deze drie punten tezamen vormen voor Ankersmit het herstel van het primaat van de politiek.
De volgende inleiding wordt gehouden door Mark Bovens, ook een van de schrijvers van de brochure “De verplaatsing van de politiek”.
Hij reageert op Ankersmit. In de eerste plaats is hij het niet eens met het citaat als weergave van de huidige situatie. Er is geen “elektrische maatschappij” waarin de problemen die wij zien transparant worden gemaakt en waarbij vele mensen toegang hebben tot meerdere machtscentra. Er is veeleer sprake van besloten pistes waar besluiten worden genomen, en waar de gewone burger maar beperkt toegang heeft.
In de tweede plaats is de vervlechting van staat en maatschappij, van politiek en systeem onvermijdelijk een produkt van de democratie, waarbij steeds mondiger, hoger opgeleide burgers invloed proberen uit te oefenen. Deze spreiding is wenselijk. Maar de schrijvers van de brochure houden geen pleidooi voor een laisser aller of een onzichtbare hand. De overheid moet tegelijkertijd ook bepaalde centrale waarden overeind houden en bewaken. Vanwege de vervlechting van staat en maatschappij en de complexiteit van de problemen waar we voor staan is juist veel maatschappelijke discussie en kennisoverdracht noodzakelijk, die wordt gecombineerd met verantwoording van bestuurders naar burgers toe en de controle van de burgers daarop. De oplossing die Ankersmit voorstaat is onmogelijk en onwenselijk. De door hem voorgestelde mentaliteitsverandering van de burger en de hierarchisering van de problemen is onmogelijk. En het antwoord op de vraag: Kan de overheid dit probleem aan? ” is nog nooit bevestigend beantwoord.
We zitten met het bestuurlijke probleem, van de ongrijpbare samenleving, zoals dat ook door Jos van der Lans naar voren wordt gebracht in zijn boek de onzichtbare samenleving. We hebben eigenlijk geen empirisch gefundeerde, houdbare kennis over de huidige ontwikkelingen in de samenleving. In de tweede plaats is een aspect van de ongrijpbare samenleving, dat de overheid gedwongen is op voet van gelijkheid te onderhandelen met andere maatschappelijke actoren. De overheid moet geen bevelen geven, maar onderhandelen. Mondige burgers organiseren zich vluchtig, zonder achterban, in belangengroepen en actiecomités die opkomen en weer verdwijnen. Vroeger had de overheid bv bij het mestbeleid een betrouwbare gesprekspartner aan het landbouwschap, korporatistisch georganiseerd, die de voorgestelde oplossingen verdedigden tegenover hun brede achterban. Tegenwoordig rijden de boeren met trekkers de snelweg op en organiseren zich in tijdelijke actiecomités “We zijn het zat”. Er is op verschillende beleidsterreinen een poliferatie van clubjes, bijvoorbeeld bij het onderwijsbeleid en de dijkverzwaring. Er is een parlementaire reflex: het parlement moet weer het centrum worden waar de besluiten worden genomen, weliswaar kan dit inderdaad op Europees niveau, kan daar het primaat van de politiek worden hersteld, daar loopt de invoering van de parlementaire democratie 150 jaar achter. Maar op andere terreinen kan het primaat van de politiek niet worden hersteld. Door de decentralisatie van machtscentra kun je niet meer volstaan met een parlementaire strategie.
Dit betekent bestuurlijk dat er een “responsieve” overheid moet komen. Deze overheid die onderhandelt en zich begeeft in een vraag en antwoordspel en een discussie met de burgers, voert vooral een dialoog met die burgers bij de voorbereiding van het beleid.
We kunnen niet volstaan met een inspraakronde, op het moment dat men het beleid wil gaan invoeren. Tot nu toe was het zo dat ambtenaren en bestuurders uitgewerkte plannen bedachten en pas wanneer dit klaar was werd het geheel in de inspraakprocedure gegooid. Een voorbeeld van hoe het niet moet is de gang van zaken rond de Betuwelijn. Daar hebben ingenieurs eerst plannen gemaakt en toen pas werden de burgers en vertegenwoordigers van belangengroeperingen erbij betrokken.
Bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat denkt men er nu over na hoe het anders zou kunnen. Daar is men het project van het infra-laboratorium gestart. Men is in dit project niet begonnen met het technisch formuleren van probleemstelling en mogelijke oplossing. Men heeft eerst mogelijke gebruikers en andere belangengroeperingen gevraagd, zelf een probleemstelling te formuleren. Dit noemt men in het project de “Agorafase”. Vervolgens heeft men dezelfde groeperingen gevraagd kansrijke oplossingen te formuleren. Dan pas komt de “implementatiefase” waarbij de plannen worden voorgelegd aan grotere groepen van de bevolking en een publiek debat ontstaat. Er zijn bij deze projectmatige aanpak twee uitgangspunten: ten eerste zijn de infrastruktuurprojekten bij Rijkswaterstaat geen technische projecten; de formulering van de plannen en het vinden van een draagvlak daarvoor in de samenleving is een sociaal en maatschappelijk probleem en niet een technisch probleem. Er bestaat zowel in de Agorafase als in andere fasen aandacht voor de inputkant bij de beleidsformulering vanuit het maatschappelijk middenveld. Ten tweede wordt in de formulering en vervolgens uitvoering van het plan een duidelijke fasering aangebracht. Als in de Agorafase het project principieel ter discussie staat, kan dit in principe niet in latere fasen. Iedere fase wordt afgesloten met een reeks besluiten van de overheid, waarover in een volgende fase niet meer wordt gepraat. Deze duidelijke fasering van de besluitvormingsmomenten leidt ertoe dat een responsieve overheid- dus een overheid die discussieert met burgers en antwoord geeft op hun vragen- ook een besluitvaardige overheid is.
Dan komt de discussie met de zaal. Een vragensteller vraagt zich af, als je de macht verspreid over verschillende beslissingscentra, al werken die ook volgens democratische codes, hoe kun je bewerkstelligen, dat in al die beslissingscentra naast specifieke belangen ook rekening wordt gehouden met het algemeen belang? Bovendien zijn de voorstellen in de brochure vaag waar het de institutionalisering betreft. Welke vorm moet de democratie in het maatschappelijk middenveld aannemen, en hoe is de organisatorische verbinding met de overheid?.
Mark Bovens geeft antwoord door in te gaan op het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, die een aardige institutionalisering heeft voorgesteld voor grote projecten, waarbij burgers en hun belangengroepen in verschillende rondes inspraak hebben. Dit sluit aan bij de projecten van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Ook zij gaan ervan uit, dat de technologische benadering van de problemen in de probleemstellingsfase moet worden doorbroken. Verder zijn ook in dit model verschillende besluitvormingsmomenten ingebouwd, die een soort fuikenstruktuur vormen: eerst gaan de gedachten alle kanten uit, daarna komen ze bij elkaar in een beslissingsmoment, en treedt de volgende fase in werking. Zo wordt de besluitvaardigheid gehandhaafd en wordt stroperigheid in de besluitvorming voorkomen.
De voorzitter van de middag- Tjeenk Willink merkt op, dat dit eigenlijk een heel traditioneel beeld is; meebuigen, maar niet meegeven, repressieve tolerantie, de inspraak als smeermiddel voor het doorvoeren van het overheidsbeleid. Bovens heeft geen bezwaar tegen dit beeld. Ook Ankersmit merkt op, dat hij dit alles prachtig vind, en dat hij hoopt dat het zo kan gaan. Dat zou winst zijn. Maar hij komt toch terug op zijn uitgangspunt. Van Wolferen heeft een prachtig boek geschreven over de Japanse samenleving. Juist daar is er in het centrum geen sterke macht en moeten verschillende machtscentra met elkaar onderhandelen. In het centrum is een soort leegte, die door de japanners bewust in stand wordt gehouden en waar alleen de keizer zit. Eerst was dit samenlevingsconcept een groot succes, maar nu is het Japanse economisch-politieke systeem in grote moeilijkheden. Daarom blijft hij concluderen, dat sterke politieke partijen in een parlementaire democratie noodzakelijk zijn, die in het parlement de centrale besluiten nemen. Het liefst ziet hij een politiek systeem dat ee soort combinatie is van de West-Europese democratieën en het Amerikaanse presidentiële systeem, met een sterke president met veel bevoegdheden.
Dan volgt de inleiding van mevrouw Frissen. Zij vindt, dat de overheid bij het zoeken naar oplossingen voor de organisatorische veranderingen in onze democratie sterk blijft denken in de piramidale opbouw; hoe kunnen we bevoegdheden decentraliseren naar lagere overheidsorganen, hoe kijken we tegen Europa aan, etc. Maar de samenleving wordt steeds meer een archipel van eilanden, met op ieder eiland een machtscentrum, waar verschillende besluitvormingsculturen bestaan, verschillende technologieën worden toegepast, etc. Er is niet een bepaald machtig centrum meer. De overheid moet steeds meer toe naar het type besluitvorming op basis van onderhandelingen en afspraken en convenanten. Er is geen centrale machtsbasis meer. Een voorbeeld is het ingrijpen van de overheid op het gebied van de arbeid; eerst werden situationele maatregelen getroffen: de situatie is zo en zo, en nu nemen we het besluit dat dit moet gebeuren, bijvoorbeeld achturige werkdag, geen kinderarbeid, minimumloon, etc. Er heeft op dit terrein een verschuiving plaatsgevonden naar relationele maatregelen van de overheid. De overheid zegt in mindere mate tegen de sociale partners: dat en dat moet gebeuren maar: binnen die en die voorwaarden moeten jullie met elkaar onderhandelen en besluiten nemen.
Ook in andere sectoren moet de overheid zo tewerk gaan. De overheid moet zo verkeerscodes ontwerpen, op basis waarvan al die relatief zelfstandige eilanden met elkaar onderhandelen. De overheid rijdt niet zelf, maar ontwerpt de verkeersregels.
Dan volgt de discussie voor de pauze.
Iemand merkt op, dat het beeld van een overheid, die gedwongen is te onderhandelen op voet van gelijkheid niet klopt. De overheid is niet alleen maar een van de spelers. Zij heeft aanzienlijk meer macht dan de andere spelers. Er wordt verder gediscussieerd over de empirische basis van de analyse van Kalma c.s en Huyse. Is de overheid alleen maar een van de spelers geworden?
Huyse zegt, dat er wel aan twee voorwaarden moet worden voldaan bij de uitbreiding van democratie:
- Het geweldsmonopolie moet bij de staat blijven; maffia-achtige structuren, criminaliteit e.d moeten exclusief door de staat bestreden worden.
- De overheid heeft het exclusieve voorrecht, verkeerscodes, onderhandelingscodes te ontwerpen, waaraan de andere onderhandelaars zich hebben te houden.
Het is wel de bedoeling van Kalma en hemzelf, dat de archipel van eilanden een soort eilandenrijk wordt, dwz dat er een overheid blijft die het algemeen belang nastreeft als verbindend element.
Ankersmit herhaalt nog eens, dat er zeer grote, schier onoplosbare problemen op ons afkomen. Dit vereist een sterke staat.
De heer Bogers merkt op, dat je een onderscheid moet maken tussen het soort problemen dat aan de orde is. Bij milieuproblemen moet de staat zich opstellen als onderhandelaar tussen de andere. Ten aanzien van het milieu kan worden gezegd, dat er daarbij geen nationale consensus is, waar de staat eventueel op kan terugvallen. Er zijn op dat terrein in de maatschappij grote meningsverschillen. Dan is het van groot belang, dat de staat op voet van gelijkheid met (groepen van) burgers onderhandelt en dat zoveel mogelijk mensen aan de discussies deelnemen. Bij vraagstukken op sociaal terrein ligt dat anders. Daar is een sterke staat vereist, die ervoor zorgt, dat de zwakken in onze samenleving niet de dupe worden en die het algemeen belang in het oog houdt. Ankersmit is het hier wel mee eens.
Hij brengt ook nog naar voren dat hij zijn pleidooi voor het herstel van het primaat van de politiek houdt, omdat er in de maatschappij in het licht van de grote problemen een roep is om autocratische oplosssingen. Voordat die beweging sterker wordt, moeten we goed nadenken over hoe we via een sterke staat de democratie in stand kunnen houden. De legitimering nastreven van zijn model betekent het redden van de democratie door een sterke staat volgens het piramidemodel. Hij komt terug op zijn betoog over de hierarchisering van problemen.
Iemand anders is het hier niet mee eens. brengt het voorbeeld naar voren van een interview met een leider van de asbest industrie in een Amerikaans tijdschrift voor managers. Deze hooggeplaatste manager, bijna met pensioen, keek in het interview terug op zijn werkzaam leven en vroeg zich vertwijfeld af, waarom hij de ondergang van zijn industrie, die hij met hard werken had opgebouwd, niet heeft zien aankomen. Hij concludeerde zelf, dat dit kwam, omdat hij tijdens zijn carrière consequent alle ingenieurs die waarschuwende geluiden lieten horen aan de dijk had gezet. Dit geeft aan, dat milieuproblemen beter oplosbaar worden, wanneer in bedrijven tegenspraak, via een soort tendensrecht, mogelijk is. De overheid zou ook het stakingsrecht moeten erkennen, en dan niet moeten overgaan tot het verbieden van asbest.
De voorzitter, Tjeenk Willink brengt naar voren, wat nu volgens Ankersmit de taak is van de politicus.
Ankersmit houdt een psychologisch betoog over de inborst van de burger. De burger is in zichzelf gepolariseerd. Aan de ene kant is hij het super-ego, die in een grote mercedes wil rijden, vliegvakanties wil, etc, aan de andere kant is er het ‘it” het ideologisch verlangen naar een betere maatschappij. Het is de taak van de politicus als partij-politicus de burger uit deze verscheurdheid te halen.
Na de pauze herhaalt de voorzitter de conclusies uit de betogen. Het gaat om de slagkracht en de legitimiteit van de democratie. Er zijn drie crises geweest in de parlementaire democratie. Ankersmit wil een renovatie van het politieke bestel via een herstel van het primaat van de politiek. De schrijvers van de brochure zoeken een andere oplossing.
Joop van den Berg, lid van de Eerste Kamer en hoogleraar, houdt zijn betoog. De politieke organen opereren momenteel in een luchtledig. Het voorbeeld werd al genoemd van de boeren, die met hun trekkers de wegen blokkeren, georganiseerd door vluchtige actiegroepen. De nationale politiek komt van twee kanten in de problemen, transnationaal, waarbij steeds meer bevoegdheden verdwijnen naar een boven-nationaal niveau en de mondige burger, de protesterende inspreker, die zich al snel wendt tot de rechter, en die de lokale overheid probeert in te schakelen tegen besluiten van de landelijke overheid. Er is in deze ontwikkeling geen weg terug. Het is niet waar, zoals in het begin gesteld, dat de cie Deetman hier geheel aan voorbij is gegaan.
De nationale besluitvormingsorganen hebben minder invloed, er is een verlies aan coördinerend vermogen en decentralisatie van bestuur. Dit is een aspect van de dekolonisatie van de burger zoals Hofland dat onder woorden brengt. De decentralisatie is niet tegen te houden. Grootstedelijke gebieden hebben letterlijk en figuurlijk de ruimte nodig, ook over de landsgrenzen heen. De recente kabinetsnota over de reorganisatie van het binnenlands bestuur gaat daaraan voorbij, analyseert ook niet de Europese dimensie. Men wil alles weer naar Den Haag halen en men brengt geen differentiatie aan tav welke besluiten decentraal kunnen worden genomen.
De nationale overheid zou ook tav de op te stellen verkeersregels meer aan de lokale/regionale overheden moeten overlaten. Ook lokaal moeten er bevoegdheden komen op het gebied van de inrichting van het bestuur en de processen die daarbij een rol spelen. Neem de discussie over een gekozen burgemeester. Laat de gemeenten daar zelf over beslissen.
Een tweede voorbeeld van hoe het niet moet is het rapport ‘Raad op Maat’ dat door de nationale overheid is opgesteld. Daarin worden de vele adviesorganen geanalyseerd. Enige sanering is wel nodig, maar toch is de tendens: we willen het primaat van de politiek terug. Men vraagt zich niet af: hoe kunnen we de dekolonisatie van de burger laten doorklinken in een nieuw stelsel van adviesorganen. Het stelsel dat we nu hebben is sterk verouderd. Er is bijvoorbeeld een veel te grote invloed van adviesorganen op sociaal-economisch terrein, zoals de SER. Men vraagt zich in’Raad op Maat’ verder niet systematisch af: van wie hebben we advies nodig? Op welke terreinen is er behoefte aan advies? Dat is niet het soort vragen dat gesteld wordt.
Vervolgens komen in een discussie twee rapporten kort ter sprake, nl
‘steekhoudend ministerschap’ over bestuurlijke reorganisatie met oa Marianne Sint als een van de schrijfsters, en Paul Kalma’s ‘de illusie van de democratische staat’ uit 1982.
De voorzitter stelt de vraag, hoe breed een discussie over democratie eigenlijk gedragen wordt, waar komt het soort problemen dat wij vanmiddag aan de orde stellen eigenlijk ter sprake, in de Eerste Kamer misschien?
Als je ziet, wie erover nadenkt, het zijn kleine groepjes, je zou van paars verwachten dat ze erover nadenken, maar juist paars doet het niet.
Van den Berg merkt ook op (hij is lid van de PvdA, notulist) dat juist bij D’66 niet erg over dit soort dingen wordt nagedacht. Als je naar de politieke partijen kijkt vindt de meeste discussie over democratie plaats in de Partij van de Arbeid, het gebeurt relatief weinig in de politieke organen, ook niet door officiële vertegenwoordigers van de PvdA. Het zijn meer mensen, die niet in het centrum van de partij zitten. Binnen de overheid wordt er, zoals al ter sprake kwam nagedacht bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat, ook de evaluatie van de WRR kan genoemd worden.
Dan volgt het betoog van Saskia Stuiveling, medewerkster van de Algemene Rekenkamer.
De Algemene Rekenkamer heeft een rapport gemaakt over “zelfstandige bestuursorganen”. De spreekster zal zich op de gegevens uit dit rapport baseren.
Het valt in de eerste plaats op, dat de discussie over decentralisatie tot nu toe vooral betrekking heeft op verschuivingen in verticale richting, dus van en naar centrale of lokale overheid. De discussie gaat zelden over de scheidslijnen tussen maatschappelijke organisaties en de overheid. Alleen in termen van privatisering wordt hierover gesproken. Het onderzoek naar en de discussie over de verhoudingen tussen de trits overheid-maatschappelijk middenterrein en markt staat nog in de kinderschoenen.
De vraag is dan vervolgens, hoe dit maatschappelijk middenveld zich gedraagt. Stuiveling merkt op, dat dit in het rapport van de Rekenkamer heel anders wordt geanalyseerd als in het boekje van Kalma c.s. Het middenveld is niet meer synoniem met particulier initiatief. Je zou een continuüm kunnen maken met aan het ene uiterste de overheid, dus 100% staat, en aan de andere kant de markt, dus 100% zelfstandige onderneming. Nu is het zo, dat er allerlei juridische constructies zijn/worden gemaakt, waarbij er een enorme vermenging optreedt van publieke en particuliere taken.
Een voorbeeld dicht bij de markt zijn de particuliere garagebedrijven; zij verrichten reparaties en verkopen auto’s. Maar velen hebben in de APK keuringsstations ook tot taak, de periodieke APK-keuring uit te voeren. Dit is een publieke taak. En dat betekent, dat op dit taakje van de particuliere garages de Algemene Wet Bestuursrecht van toepassing is. Dus die garages zou je bij het middenveld kunnen rekenen. Aan de andere kant heb je bijvoorbeeld de ziekenfondsen; dat is eigenlijk 99% publieke sector.
Er is de laatste tien jaar een enorme toevloed van organisaties in het middenveld, waarbij een vermenging optreedt van particuliere en publieke taken. Denk maar aan de politieregio’s, de woningbouwcorporaties, de ziekenhuizen.
De Algemene rekenkamer heeft geprobeerd in het rapport een inventarisatie te maken van het soort organisaties, op basis van welke relatie ze met de markt hebben, en welke relatie ze met de overheid hebben.
Op die manier konden 500 soorten organisaties teruggebracht worden tot 162 clusters, die dus ieder een eigensoortige relatie met de overheid hebben en een verschillende positie op de markt. Nu is eigenlijk het kenmerk van deze organisaties in het middenveld, dat ze van niemand zijn, door niemand worden gecontroleerd, behalve dan door het kleine groepje dat de leiding heeft. We weten over de effectiviteit en efficiency van die organisaties niets. Voeren ze de publieke taak effectief uit? We weten het niet. Van de helft van de organisaties is de formele legitimiteit niet vast te stellen. (Notulist: hier heb ik rommelige aantekeningen van gemaakt, maar ik meen me te herinneren, dat de spreekster bedoeld, dat niet duidelijk is, op grond van welke formele bevoegdheden de organisaties hun taken uitvoeren, en verder is het zo, dat het doel waartoe die organisaties iets doen niet vast te stellen is, waardoor er ook geen maatstaf is om te kijken of de publieke taak goed wordt uitgevoerd en of het geld goed besteed wordt.)
De grote opkomst van particuliere organisaties uit het middenveld die publieke taken uitvoeren is op deze manier van betrekkelijk jonge datum. Neem de particuliere verzekeringsmaatschappijen, die wettelijke bijdragen innen. Dat gaat tegelijkertijd met het innen van particuliere premies. Ze doen het gewoon tegelijk erbij. Het is zo met elkaar vermengd, dat niet door de Rekenkamer te onderzoeken valt of het innen van de wettelijke premies effectief gebeurt.
Een ander voorbeeld. De Raad van Hoofdcommissarissen bij de politie heeft een convenant afgesloten met particuliere bewakingsbedrijven. Werknemers van die bedrijven gaan bijvoorbeeld allerlei administratieve taken verrichten. Hoe moet je daar naar kijken, als je het hebt over de legitimiteit en de effectiviteit? Wie is verantwoordelijk voor wat?. Daar is veel onduidelijkheid over.
Stuiveling is van mening, dat we meer greep moeten krijgen op deze ontwikkelingen. In de eerste plaats moet het door onderzoek beter in kaart gebracht worden. Het is nu nog een terra incognita.
Vervolgens is dan ook nog de discussie, op welk bestuurlijk niveau al die organisaties uit het middenveld moeten aansluiten. Bijvoorbeeld het beleid van woningbouwcorporaties bestuurlijk koppelen aan de gemeentes.
De laatste bijdrage is van Lenny Vulpenhorst. Zijn bureau adviseert momenteel de bestuurders inzake de aanleg van de tweede Maasvlakte bij Rotterdam. Men gaat daarbij uit van de WRR-aanpak, die vandaag al eerder ter sprake kwam. We hebben geleerd van mislukte inspraakprojekten zoals bij Schiphol en de Betuwelijn.
Het departement van Verkeer en Waterstaat heeft zijn adviesburo benaderd. De medewerkers van zijn bureau hebben dan de functie van een soort praatpaal. Niemand weet eigenlijk, hoe je bij zo’n groot project als de Maasvlakte de discussie moet voeren. De ambtenaren van Verkeer en Waterstaat hadden zoiets van: we willen wel, maar we weten niet hoe. Alleen is wel duidelijk, dat methoden van inspraak zoals die in het nabije verleden werden toegepast niet werken.
Vulpenhorst zwaait met een rapport van het ministerie over inspraak dat nog geheim schijnt te zijn. De probleemstelling is eigenlijk, dat grote projecten niet meer zonder maatschappelijke legitimiteit kunnen worden gerealiseerd.
Het ministerie denkt er diep over na hoe dat wel zou kunnen. Het bureau van Vulpenhorst heeft ook het Schipholprojekt geanalyseerd. Daarbij was sprake van een volstrekt verkeerde manier van managen. De discussie was gericht op het maken van beleidsdocumenten, waarbij een vertechnocratisering van de inhoudelijke discussie optrad. Wat ook kwaad bloed zette, was dat bijvoorbeeld sommige besluitvorming werd gedaan door de officiële vertegenwoordigers van de lokale politiek, dus de burgemeesters en wethouders, maar dat het rijk ambtenaren stuurde, die pas als iets misging de minister erbij riepen. En dan te bedenken, dat de Tweede Kamer er nog weer verder vanaf staat. De conclusie moet luiden, dat je eerst goed moet nadenken over hoe je de besluitvorming kunt struktureren. Daarover zou de politiek ook meer moeten praten.
De lessen die we uit deze en soortgelijke mislukkingen kunnen trekken zijn:
1) het is niet in de eerste plaats een technisch probleem, we moeten de ingenieursmentaliteit doorbreken, het gaat om de her definiëring van de maatschappelijke consensus.
2) Er moet worden gewerkt op basis van projectmanagement, dwz het minimaliseren van risico’s op vertraging of uitstel en daarom moet gestreefd worden naar het elimineren van belangenconflikten. Je moet de milieuorganisaties niet bestrijden, maar ze een flink onderzoeksbudget geven, zodat ze na diepgaand onderzoek zelf tot de conclusie komen, dat ze ook geen andere oplossing weten, omdat het probleem zeer gecompliceerd is.
In het verleden werd teveel gewerkt met het mushroom treatment. Er werden eerst in het geheim plannen gemaakt, en die werden dan plotseling in de inspraak gegooid waarna iedereen ging protesteren. ( you plant them in the dark, you suddenly put the light on it and they grow as hell”.)
Tot slot geeft Vulpenhorst nog een voorbeeld van hoe het wel moet. Minister Jorritsma heeft de publieke opinie gemanipuleerd door te zeggen “rekeningrijden dat doen we niet”. Waarna iedereen begon te roepen dat het wel moest. (Wat Jorritsma ook van plan was.)
Na deze inleidingen was er nog een korte discussie, maar dit heeft geen nieuwe gezichtspunten opgeleverd.
PvdL
